El federalismo fiscal americano

De cómo este país reparte su dinero

De vez en cuando, en esos días en que alguien en España está hablando sobre financiación autonómica¹, alguien me pregunta sobre el sistema de reparto fiscal en Estados Unidos. Este es un país estrictamente federal, al fin y al cabo, seguramente el primer sistema federal “moderno”. Algo estarán haciendo bien.

Dado que he mencionado de pasada más de una vez sobre cómo el federalismo es una de las mayores virtudes del diseño constitucional americano, no está de más repasarlo. Es un buen sistema, que contiene muchos de los elementos que distinguen la filosofía legislativa americana en su mejor versión. Como todo en este país, es también muy sencillo y horriblemente complicado, a la vez. Veamos.

Una constitución sencillita

Empezaremos por la parte sencilla del sistema: los principios constitucionales del reparto de competencias. Aunque la constitución americana suele ser espantosamente vaga en muchos aspectos (desde el Supremo a cosas tan peregrinas como los derechos fundamentales), el federalismo está razonablemente bien definido. En el artículo I, sección octava, los constituyentes dan una lista de materias sobre las que puede legislar el Congreso. En el Art.I, sección décima, dan una lista sobre temas en las que no pueden actuar los estados (política monetaria, aranceles, declarar guerras…). Finalmente, en el artículo VI, establecen la supremacía federal; si existe un conflicto entre legislación federal y estatal, la ley federal siempre tiene precedencia siempre que sea sobre una competencia del Art.I, sección octava.

Estas tres cláusulas vienen a establecer un sistema por el que los estados pueden legislar sobre lo que quieran y crear los impuestos que les plazca (aparte de aranceles) para pagar sus programas. El gobierno federal, mientras tanto, puede legislar sobre una lista de competencias (relativamente) limitada y sólo puede crear ciertos tipos de impuestos. Y la limitación sobre qué impuestos pueden recaudar era muy real; el Congreso intentó aprobar un impuesto sobre la renta en 1894 sólo para ver cómo el Supremo (siempre tocando las narices) la tumbara². Hizo falta una enmienda constitucional (la 16º, en 1909) para permitir esta clase de impuestos directos.

De estas cláusulas, entonces, se deriva el principio básico del sistema de financiación federal: cada uno se paga lo suyo, y lo hace como le place. Si el estado de Connecticut cree necesario crear un impuesto sobre ventas minoristas para pagar servicios que incluye una exención para decoradores de interiores³, puede hacerlo sin que nadie le tosa. Si Vermont quiere imponer, mientras tanto, un impuesto especial sobre servicios decoración de interiores, puede hacerlo⁴.

Estados soberanos

Los estados que, dadas las preferencias de su electorado, prefieren la civilización a la barbarie y quieren tener calles bien asfaltadas, departamentos de policía competentes, colegios públicos de calidad, servicios sociales para los más necesitados y otras nimiedades así, entonces, no necesitan pedir permiso a nadie. Los votantes de Connecticut, por ejemplo, son de la opinión que sus estudiantes merecen una educación decente, así que han decidido gastarse 21.146 dólares anuales por alumno en su sistema público. En Idaho, mientras tanto, creen que con leer y escribir basta, y si no se apañan, siempre pueden usar Google Lens para que les resuelva dudas, así que dedican 7.951 dólares al año⁵.

Como os podéis imaginar, entonces, la presión fiscal estatal varía muchísimo de un estado a otro. El que tiene los impuestos más altos, Vermont, recauda sobre un 11% de su PIB; el que menos, Alaska, un 1,8% (Texas ronda un 3,1%)⁶. Los estados ricos, como Connecticut, pueden a menudo pagarse servicios excelentes con impuestos relativamente bajos.

Los estados, además, tienen plena libertad para decidir su sistema institucional dentro de sus fronteras, siempre que no vulneren derechos constitucionales (y según la época, el Supremo incluso les permitía hacer eso). Así que aparte de los impuestos estatales, que varían mucho en estructura⁷, hay todo un sistema añadido de tributación local, que puede ser municipal, metropolitana, regional (condados) o una combinación de todas ellas. En Connecticut, el sistema es relativamente sencillo, con impuestos de propiedad municipales (que pagan esas escuelas tan bien financiadas) y un montón de tributos estatales. En California puedes tener impuestos municipales, del condado, del distrito escolar y estatales a la vez, según sople el viento.

Todos los estados tienen sistemas más o menos elaborados para redistribuir recursos entre jurisdicciones, dada la segregación y enormes diferencias de recursos entre municipios. En Connecticut, existe una formula monstruosa que casi nadie entiende llamada Education Cost Sharing, cuyas balanzas fiscales e injusticias atroces entre ciudades y suburbios generan incesantes polémicas. Aunque puedo describir con detalle la ECS y el horror que son las cuentas públicas en mi estado⁸, no tengo ni la más remota idea sobre qué aspecto tiene en Idaho, Pensilvania o Wisconsin. Es como si me pidieran describir el sistema fiscal polaco.

El Congreso y sus gastos

El gobierno federal, mientras tanto, va un poco a lo suyo. Tienen sus competencias, como comprar tanques, pagar pensiones y la sanidad de los jubilados, y tienen sus impuestos, ahora no tan limitados, para pagar todo el cotarro. Los estados hacen sus cosas, el gobierno federal hace las suyas, y cada uno recauda lo que quiere.

Los programas federales de este tipo suelen ser redistributivos, tanto entre individuos como entre estados. Connecticut, rico, paga más a la hucha de las pensiones que Arkansas, un estado con sueldos más bajos; Arkansas recibe más de lo que paga, y así sucesivamente. El Departamento de Defensa y otros tugurios parecidos, además, suelen preferir instalar sus bases y fabricar sus juguetes en estados más pobres, tanto para ahorrarse dinero como para equilibrar el territorio.

De vez en cuando, el Congreso quiere sacar adelante una ley que no está contenida estrictamente en su lista de atribuciones constitucionales. Aunque la décima enmienda les permite legislar a favor del “bienestar general”, las autoridades estatales suelen ser muy celosas con sus competencias exclusivas. No es demasiado habitual que el gobierno federal esté intentando impulsar una iniciativa que no exista en algún estado (caso de Medicare o pensiones), así que si quieren aprobar algo, tienen que hacerlo en cooperación con los gobiernos estatales.

Pongamos, por ejemplo, Medicaid, el seguro médico para personas con pocos ingresos. Es un programa increíblemente complejo, construido a pegotes desde 1965. Sus expansiones suelen consistir en el gobierno federal aprobando legislación que da cobertura sanitaria a un cierto grupo o nivel de renta, dan a los estados la competencia para administrarla, y los feds cubren un porcentaje variable del gasto. Si Connecticut quiere tener una sanidad generosa, el Congreso les ayudará a pagarla, siempre y cuando también recauden dinero para cubrir su parte del gasto.

En general, cuando el Congreso hace una oferta de esta clase a los estados, sea en sanidad, en infraestructuras o educación, los estados suelen aceptarla. Un dólar de gasto público total por cada cincuenta céntimos recaudados; es dinero gratis, básicamente. Más aun cuando de no aceptar la oferta, el gasto federal se irá a otro sitio, pero los impuestos federales que pagan para financiarlo los seguirán pagando. Los estados sureños, con Obamacare, tomaron la increíblemente inusual (e irracional) decisión de no expandir Medicaid incluso cuando el gobierno federal corría con un 90% del gasto, pero no suele suceder a menudo⁹.

Es aquí cuando viene la complejidad del sistema. No existe un sistema “unificado” de asignación de fondos federales en estos programas de gasto mixtos. Cada ley tiene su propio sistema de reparto, su formula, y sus condiciones, según el Congreso decidiera en su aprobación. El sistema de reparto de fondos para construir infraestructuras, entonces, es completamente distinto que el sistema para repartir ayudas a las universidades, becas para estudiantes, cobertura médica para ciegos, o ayudas directas para comprar comida. Las subvenciones a la industria se reparten de forma distinta a las ayudas para programas de formación profesional o la distribución de material militar sobrante a departamentos de policía.

Ya he hablado alguna vez sobre el desbarajuste cósmico que es el sistema de aprobación de presupuestos en este país; ahora imaginad esto combinado con todas estas partidas de gasto. Es un sistema complicado, y hay toda una industria de expertos y departamentos estatales enteros dedicada a maximizar las ayudas presupuestarias federales. Dudo que nadie lo entienda por completo; hay demasiados departamentos, regulaciones, y leyes, una encima de otra.

El sistema acaba siendo bastante justo. Por un lado, suele redistribuir bastante bien de las regiones ricas a las pobres, por el mero hecho que estas últimas tienen más pobres y suelen recibir más ayudas. El reparto de dinero en el Congreso en otras partidas quizás esté más politizado, pero no es del todo espantoso. En agregado acaba por ser excepcionalmente redistributivo; las balanzas fiscales de los estados ricos son demencialmente negativas, y los estados sureños reciben montañas de dinero federal mientras se quejan sin cesar de que Washington les oprime y que ya basta de pagar impuestos para nada.

Los conservadores nunca han sido demasiado coherentes.

La guinda final del sistema es una norma implícita sobre disciplina fiscal. Los estados tienen mucho margen de maniobra, pero esa responsabilidad exige presupuestos equilibrados; el gobierno federal no puede rescatarles si se meten en problemas financieros debido a su propia estupidez. Pueden hacer lo que quieran y gastar lo que quieran, pero siempre con sus propios recursos. El Congreso sólo les echará un cable en caso de catástrofe natural o crisis económica generalizada, como vimos durante la pandemia.

Funcional. Más o menos.

Creo que el federalismo es uno de los grandes aciertos del diseño constitucional americano, y una de las cosas que funcionan relativamente bien en este país. Los estados tienen flexibilidad para responder a las preferencias de sus votantes; el gobierno federal puede hacer política económica cuando es necesario. Es un sistema un tanto incómodo para los contribuyentes, que tienen que a veces rellenar hasta tres declaraciones de la renta separadas cada año (local, estatal, federal). A pesar de todo, tras un par de siglos de práctica, el papeleo suele ser tolerable.

Bolas extra

• Que conste, por cierto, que todo esto es una simplificación; no soy un experto en fiscalidad federal. Pero a grandes rasgos, este es el sistema. La jerga fiscal aquí es bastante distinta a la española; la idea de “competencias”, por ejemplo, no existe como tal. He intentando adaptar las ideas para que sean un poco más entendibles.

• Un buen artículo explicando la estrategia de Kamala Harris de no conceder entrevistas con medios generalistas.

• Trump y sus repetidos cambios de opinión sobre el aborto.

• Una asesora de la gobernadora de Nueva York era una espía china. Es increíble lo mal gobernado que está este estado.

• Un juez le ha dicho a Trump que lo de pagar dinero a una estrella porno para que no haga público tus aventuras sexuales con ella no está cubierto por la inmunidad presidencial.

1. Cada día del año.

2. El Congreso había aprobado un impuesto sobre la renta durante la Guerra Civil, que el Supremo ratificó sin problemas en 1881. Grover Cleveland sacó adelante un impuesto del 2% para grandes rentas, pero el Supremo decidió que ahora no ya no valía porque patatas.

3. Esta exención existe realmente; los decoradores de interiores no pagan sales tax. Hace unos años hubo un intento de eliminar este regalo. En la audiencia pública sobre la ley testificaron, sin exagerar, más de un centenar de decoradores. Lo sé, porque fui una de las tres personas que habló en favor de la reforma. Los legisladores dieron la razón al Feng Shui.

4. Ignoro el régimen fiscal de decoración de interiores en Vermont, por desgracia.

5. Las cifras americanas sólo son para K-12, es decir, educación obligatoria, sin incluir universidades. En España ronda los 7.000 dólares. Este es un país muy rico.

6. Connecticut está sobre un 7,5%; Idaho sobre el 6,6%. Ahora explico qué falta.

7. Y progresividad; hay estados que son horrendamente hostiles con sus contribuyentes más pobres.

8. Y dado que me gano la vida haciendo de lobista, conozco el sistema con un nivel de detalle suficiente para preguntarme qué he hecho con mi vida.

9. Lo de no aceptar dinero era visto como algo tan absurdo que el gasto se daba por automático. Varios estados fueron al Supremo para pedirles que les permitiera no aceptarlo.