El dichoso techo de la deuda

La historia se repite, y el GOP amenaza con destruir el mundo otra vez

Si seguís la política americana con un poco de atención, el concepto de “techo de la deuda” os sonará vagamente familiar. Esta es una de esas crisis estúpidas nacidas de la combinación entre el torpe diseño institucional de la anticuada constitución de los Estados Unidos y el nihilismo del partido republicano. Y siempre parece tener lugar cuando hay un presidente demócrata y el GOP controla una de las cámaras del congreso.

El origen

El problema tiene su origen en una ley de 1917, la Second Liberty Bond Act, aprobada por el congreso para sufragar los gastos de la primera guerra mundial. Las emisiones de deuda de Estados Unidos, hasta ese momento, habían sido aprobadas una a una por el legislativo en votaciones separadas. Dada la amplia necesidad de financiación, el congreso decidió darle al ejecutivo más margen, estableciendo que el tesoro podía emitir bonos siempre que no superaran una cantidad definida por los legisladores. El sistema fue formalizado para cubrir toda la deuda federal, y no sólo la deuda de guerra, a finales de los años treinta.

El tinglado funcionó sin demasiados problemas durante décadas. El congreso, al fin y al cabo, es quien escribe el presupuesto del gobierno federal, así que es de esperar que cuando los legisladores deciden que quieren gastar dinero, es previsible que estén dispuestos a autorizar la emisión de deuda necesaria para sufragarlo en caso de haber déficits. En 1979, aprobaron una norma parlamentaria que establecía que la aprobación de las cuentas federales incluía, de forma automática, una subida del techo de la deuda.

Este arreglo es buena idea, porque superar el techo de la deuda crearía un escenario peligroso.

Imagen: DALL-E

Los riesgos del techo de deuda

El gobierno federal americano, como el de casi todos los países desarrollados del mundo, suele gastar más de lo que ingresa. Esto no suele ser un problema; si la economía crece más deprisa que el déficit, el nivel de deuda no aumenta. Incluso si no lo hace, Estados Unidos es un país tan enorme y con una economía tan dinámica que puede mantener una carga de deuda descomunal.

La existencia de déficits, sin embargo, significa que el gobierno federal está emitiendo deuda tanto para pagar gastos corrientes como para pagar intereses. Al departamento del tesoro le llegan facturas cada día (unos 12.000 millones, así a ojo) y tiene que pagarlas, así que está colocando t-bills constantemente. Si el congreso de repente prohíbe al gobierno emitir deuda, eso hará que un porcentaje considerable de todos esos pagos, incluyendo intereses de la deuda, no pueda efectuarse. Es decir, haría que el gobierno de los Estados Unidos se declarara en suspensión de pagos de la forma más estúpida posible.

En los mercados financieros internacionales, los bonos del tesoro americanos son el activo más seguro que existe. Nadie cree posible que Estados Unidos se declare en bancarrota, así que sirven para garantizar toda clase de deudas y transacciones. Si se superara el techo de la deuda, todos esos T-Bills serían inmediatamente sospechosos, creando un agujero contable gigantesco en los balances de medio planeta. Eso, sumado a tener el gobierno de repente pagando todas sus facturas tarde, mal y a rastras, podría crear un caos económico descomunal.

Ahora adivinad a qué va a dedicar el partido republicano las próximas semanas.

Jugando con fuego

Lo del techo de la deuda empezó a torcerse en 1995, cuando los republicanos bajo Newt Gingrich tomaron el control de la cámara de representantes. Gingrich quería reducir el gasto público fuera por las buenas o por las malas, y simplemente se negó a aprobar unos presupuestos federales si Bill Clinton y la mayoría demócrata en el senado no aceptaban sus cambios. El presidente le dijo que se fuera a pastar, así que acabaron sin presupuestos y con el gobierno cerrando sus puertas durante 26 días, ya que el congreso no había autorizado fondos. Gingrich llegó a amenazar entonces con no elevar el techo de la deuda, pero afortunadamente se llegó a un acuerdo antes, que combinaba subidas de impuestos y reducciones de gasto.

Fue una pelea ridícula que dejó a los republicanos como unos necios intransigentes, y que ayudó a Bill Clinton en su reelección en 1996. Aunque todo el mundo vio entonces la disputa como un error estratégico tremendo del GOP, Gingrich había creado un precedente: la era de consensos y presupuestos negociados sin más consecuencia se había terminado.

Los republicanos dejaron a Clinton en paz (o más bien, se obsesionaron con el caso Lewinsky) durante su segundo mandato. Con Bush en el poder, los demócratas básicamente cooperaron con el presidente sin rechistar demasiado. Obama tuvo unos dos primero años tranquilos, ya que los demócratas controlaron las dos cámaras el 2009-2010. La derrota en las midterms, sin embargo, dio a los republicanos el control de la cámara de representantes. Y los tipos, en la ola del entusiasmo del tea party, decidieron que la mejor manera de negociar los presupuestos era amenazar con no subir el techo de la deuda y volar la economía por los aires.

Tras semanas de tensas negociaciones, el GOP acabó por aceptar un acuerdo que no reducía el gasto público, sino que creaba una comisión sobre cómo reducirlo, y reducciones de gasto automáticas si el congreso rechazaba las recomendaciones del comité. Aunque el acuerdo final no era malo (y de hecho aplazaba los recortes durante años), el proceso creó otro mal precedente: los republicanos podían amenazar con forzar una suspensión de pagos y extraer concesiones.

Así que lo volvieron a intentar el 2013, justo después de la reelección de Obama. Se iban a negar a subir el techo de deuda a no ser que el presidente aceptara derogar su ley de sanidad. Esta vez Obama no dudó; dejó que el gobierno cerrara y se negó a negociar nada. Los republicanos, bajo una oleada de mala prensa, esta vez retrocedieron, y se rindieron sin obtener nada a cambio.

La crisis actual

Cosa que nos lleva al 2023, cuando Estados Unidos vuelve a tener un demócrata en la Casa Blanca y una mayoría republicana en la cámara baja. El sector más montañés del GOP parece tener muy buenos recuerdos de su aventurita del 2011, así que, como parte de su acuerdo para dejar que Kevin McCarthy fuera el Speaker, quieren plantarse en esto del techo de la deuda. O recortes fiscales y toda clase de cosas que les gustan, o fusilan la economía mundial y/o el prestigio de Estados Unidos forzando una suspensión de pagos. Así, por las bravas.

Primero, los plazos. El gobierno federal superó el techo de la deuda el jueves, aunque gracias a una variedad de trucos contables exóticos y a veces un tanto absurdos (aquí un ejemplo) pueden seguir pagando facturas hasta el mes de junio, aunque no tenemos una fecha exacta. Esto quiere decir que el congreso tiene más o menos cinco meses para evitar volar el planeta por los aires.

Dado que los republicanos tienen una mayoría bastante exigua en la cámara de representantes (sólo pueden perder seis votos), uno diría que parten de una posición negociadora un tanto cuestionable. Parte del acuerdo para nombrar al Speaker, no obstante, es un poco el equivalente político al de un piloto suicida desmontando los controles del avión tras ponerlo rumbo a una montaña. La gente del Freedom Caucus sólo le dieron su voto bajo la condición de que impondría recortes draconianos en el presupuesto. También impusieron la condición de que votarían echar a McCarthy a patadas si no usaba el techo de deuda para conseguirlo. Para acabarlo de rematar, impusieron nuevas trabas en el reglamento para redactar presupuestos.

Los demócratas, mientras tanto, creen tener la lección de los años de Obama bien aprendida, y ya han dicho abiertamente que no quieren negociar nada. El techo de la deuda tiene que subir, sin más; cualquier negociación presupuestaria, si la hubiere, sólo tendrá lugar después de que eso suceda.

Posibles soluciones: “lo normal”

Parece una receta para el desastre, sin duda, pero hay varias salidas posibles.

Los republicanos, que eso de la disciplina interna lo llevan bastante mal, no tienen un plan alternativo coherente sobre qué gasto quieren reducir. Los más entusiastas del Freedom Caucus quieren que McCarthy exija cambios en Medicare (seguro médico para jubilados) y las pensiones, dos programas increíblemente populares. Algunos incluso están pidiendo recortes en defensa, algo que los moderados del GOP aborrecen. Los demócratas pueden explotar estas divisiones para resaltar las posiciones más extremas de los republicanos (“quieren destruir la seguridad social”) e intentar construir una mayoría alternativa en la cámara baja.

El camino más obvio es una maniobra parlamentaria llamada “discharge petition”, o “petición de descargo”. Esta permite que 218 representantes (una mayoría absoluta) firmen una moción para hacer que una ley sea votada directamente en el pleno, sin pasar por comité ni requerir la autorización del Speaker. Los demócratas, en teoría, sólo necesitarían seis republicanos que se opongan al suicidio de la economía mundial como estrategia política para llevarla adelante, algo que no debería ser demasiado complicado en vista de los decepcionantes resultados electorales que la estrategia de radicalismo del GOP obtuvo en noviembre.

Es muy probable que si el voto fuera secreto esos votos estarían allí fácilmente. Pero si algo han aprendido los republicanos estos días es que las bases del partido están más que dispuestas a hacer filetes a cualquier disidente en primarias por cometer herejías tan graves como oponerse a un golpe de estado con demasiada vehemencia. Los firmantes de esa petición estarían, con seguridad, asegurándose que el 2023 iban a tener unas primarias horrendas como mínimo, y el fin de su carrera política si las cosas fueran mal dadas. Y por supuesto, hay el pequeño problema de ir directamente contra el líder de tu partido en una cámara legislativa donde ese líder te puede dejar fuera de comités y casi sin poder a poco que te portes mal.

La segunda opción es que Kevin McCarthy demuestre que su total falta de compás ideológico no se limita a la pelea por ser Speaker, sino que se extiende al techo de la deuda. Es perfectamente posible que el tipo vaya a la Casa Blanca, negocie y negocie, y o bien consiga un acuerdo casi irrelevante (una comisión de estudio o algo parecido) o bien extraiga una promesa de negociar cosas en el futuro, pero sin nada específico. Nada que represente cambios reales o substantivos, pero que le permita al menos hablar de responsabilidad, y acabe siendo votada en el pleno con un puñado de votos demócratas y un montón de deserciones republicanas.

Suena bonito y lógico, pero esta salida seguramente haría que McCarthy se encontrara con los chiflados del Freedom Caucus presentando una moción para echarle del cargo. Podría sobrevivir a ella, si los demócratas estuvieran de humor, o ser uno de los speaker más breves de la historia. Tendríamos, acto seguido, otra hilarante carrera para reemplazarle. Quizás McCarthy sea lo suficiente persuasivo como para sobrevivir a todo esto, o que sea lo suficiente valiente (o tonto) como para intentarlo. Así que volvemos a estar en las mismas, una posible suspensión de pagos.

Posibles soluciones: “ingeniería creativa”

La tercera opción es digamos la ingeniería institucional creativa, de la que soy un firme partidario. Aquí hay varias alternativas que oscilan entre lo surrealista y lo absurdo, y una que es arriesgada pero que me parece la más lógica: simplemente, ignorar el techo del gasto.

La 14º enmienda

En la constitución americana, el congreso es quien tiene “the power of the purse” (el poder del monedero, más o menos), y es quien decide sobre el gasto. El ejecutivo simplemente pone en práctica lo que le dicen los legisladores. Con el techo de la deuda, sin embargo, el tesoro se enfrenta a dos órdenes contradictorias. Por un lado, el congreso les ha dicho que gasten montañas de dinero en defensa, sanidad, pensiones, etcétera. Por otro, les ha prohibido que emitan la deuda necesaria para ejecutar ese gasto. La 14º enmienda de la constitución, sin embargo, dice que la validez de la deuda de Estados Unidos no puede ser cuestionada, así que la Casa Blanca simplemente puede decir que ha tomado la decisión de responder a las demandas de gasto, que incluyen pagar intereses de la deuda, y listos.

Esto puede parecer un poco de locos, pero era la opción preferida tanto de Bill Clinton como de Nancy Pelosi en el 2011 y 2013. Tiene la virtud, además, que no está ni siquiera claro si alguien podría llevarlo a los tribunales; los republicanos deberían justificar que la decisión de la Casa Blanca hace daño al congreso, pero es el mismo congreso el que ha dado órdenes al ejecutivo que gaste dinero.

La administración Biden (y Obama entonces) no están tan seguros. Su argumento es que la posibilidad de que acabe en los tribunales sería suficiente para asustar los mercados financieros ya de por sí, y que aunque hay argumentos legales sólidos detrás, con este tribunal supremo nunca se sabe qué narices van a decir.

La moneda de un billón de dólares

Hay otras opciones aún más divertidas que esta. La más radical y absurda es que el departamento del tesoro puede invocar una ley de 1997 que le permite acuñar monedas de platino de cualquier denominación que quieran. En teoría, esto era para crear monedas para coleccionistas, pero no hay nada que impida a Janet Yellen emitir una reluciente monedita de dos billones de dólares, llevarla a la reserva federal, e ingresarla en la cuenta de gastos corrientes del gobierno. Aunque esto parece ser totalmente estúpido, resulta que es perfectamente legal. No sería ni siquiera inflacionario, si la fed simplemente vende otros activos para mantener la base monetaria sin cambios.

Hablamos de Joe Biden, sin embargo. Si invocar la constitución le parece radical, hacer cosas raras con monedas imaginad.

Deuda bajo otro nombre

La tercera opción es que el tesoro cree una entidad que emita obligaciones que no sean bonos del tesoro para seguir financiando el gobierno federal. Es decir, emitir deuda pero no llamarle bonos del tesoro, sin más. Esto parecerá idiota, pero es algo que los gobiernos estatales y locales hacen constantemente para no tener que lidiar con sus techos de deuda sin que nadie diga nada. El gobierno federal tiene multitud de agencias que emiten deuda sin estar incluidas dentro del techo de deuda, así que sería perfectamente aceptable crear una más, o hacer que algo como la TVA se convierta en el principal acreedor del gobierno federal una temporada.

Prioridades de pago

Lo que todo el mundo parece tener más o menos claro es que no es ni práctico, ni políticamente viable, aprobar una ley que priorice pagos a acreedores para evitar una bancarrota. Desde el punto de vista técnico, hay serias dudas de que el departamento del tesoro pueda programar su sistema para hacerlo. Políticamente, Biden se pasaría meses diciendo que los republicanos creen que es más importante pagar a los banqueros de Wall Street que la pensión de la abuelita, un desastre político pleno.

Conclusiones

La estrategia ideal para la Casa Blanca, creo, es negarse a negociar de plano a la vez que dice, de viva voz, que están dispuestos a acuñar monedas, o invocar las 14º enmienda, o emitir deuda fuera del límite si los republicanos no hacen lo correcto. Biden de momento está haciendo lo primero, pero no lo segundo; supongo que empezarán a dar ideas raras más adelante, si ven que hay riesgo de no llegar a un acuerdo. Veremos si le funciona.

Creo que una suspensión de pagos es relativamente poco probable. Pero en vista de lo chalados que están los extremistas del GOP y la considerable torpeza política de Kevin McCarthy, no sé exactamente como saldremos de esta. Si mi teoría de que los republicanos están moviéndose al centro poco a poco es cierta, habrá una salida más o menos fácil.

Si no… bueno, sería divertido si no fuera por eso de destruir la economía y tal.