¿Por qué los americanos son tan malos construyendo infraestructuras?

Tarde, caro, mal, y a rastras: una historia de terror

Como comentaba el otro día por Voz Populi, uno de mis pasatiempos favoritos consiste en acudir a eventos públicos del departamento de transportes de Connecticut para hacer preguntas.

Hace un año y medio, en una de estas reuniones, los señores de ConnDOT (Connecticut Department of Transportation) anunciaron oficialmente el pliego de condiciones para comprar nuevo material rodante para tres de sus líneas de cercanías. El primer inconveniente, y la lista será larga, es que estas tres líneas están sin electrificar. Los trenes eléctricos tienen tres ventajas principales sobre trenes diésel: no contaminan, son mucho más fiables, ya que los motores apenas tienen piezas móviles, y aceleran muchísimo más rápido. Cada vez que alguien les ha planteado electrificar esas líneas siempre se hacen los locos, diciendo que es demasiado caro, no mejoraría el servicio y oye, que para qué, si todo va bien ahora.

El segundo problema fue cuando la primera condición del pliego rezaba locomotoras diésel y coches de viajeros, no material autopropulsado. Fue entonces cuando me empecé a irritar. Los trenes autopropulsados (para entendernos, estilo un cercanías o regional de Renfe - coches de viajeros en una composición indeformable con los motores incorporados) tienen muchas ventajas respecto al material remolcado. Son mucho más ligeros, aceleran mucho mejor, y son mucho más baratos de operar, ya que gastan menos. Levanté la mano y pregunté, todo inocente, el motivo por el que MetroNorth estaba encargando material funcionalmente obsoleto en vez de comprar trenes diésel de estilo europeo.

La respuesta de los responsables (un jefe departamento y el vicepresidente de ingeniería) fue delirante. Las regulaciones federales, me contaron, exige que los trenes autopropulsados puedan sobrevivir a colisiones con mercantes, así que uno no puede comprar material europeo así al tuntún. Los que hay en el mercado adaptados para Estados Unidos son caros, pesan mucho, y con ellos la diferencia en tiempos de viaje entre trenes remolcados y autopropulsados es pequeña. Comprar material remolcado saldrá más barato, y, además, será más flexible, ya que siempre pueden comprar locomotoras duales si quieren circular en otras líneas.

Lo fascinante de estos argumentos es que son todos incorrectos, empezando por la regulación federal. Hace un par de años, en un cambio que fue celebrado y comentado entusiásticamente por aficionados y expertos del sector, la FRA (Federal Railroad Administration) anunció un nuevo reglamento sobre material rodante que explícitamente permite operar trenes autopropulsados de estilo europeo, sin cambios significativos de diseño. Si ConnDOT quisiera comprar un puñado de Alstom Coradias mañana y ponerlos a circular por aquí, puede hacerlo. No necesitan florituras.

Bueno, yo soy un pringado que lee cosas en Twitter, pero la gente de ConnDOT no tenían ni idea del cambio. Los tipos encargados de gastar 250 millones dólares en trenes nuevos para el estado estaban tomando decisiones basadas en regulaciones que hacía meses que habían sido derogadas, en un cambio regulatorio que todo el mundo en este mundillo llevaba años anticipando y discutiendo. No me creyeron hasta que no les enseñe el PDF y el número del registro federal en el móvil al acabar la reunión. Dijeron que iban a estudiar los cambios, a ver si tenían que revisar el pliego.

Un año después, ConnDOT publicó el pliego definitivo para el pedido: $250 millones, 60 coches, material remolcado. A pesar de que un servidor y un puñado de aficionados, expertos y activistas se pasaron meses intentando convencer al departamento de que cambiara de opinión, a pesar de que los legisladores del comité de transportes persiguieron a sus dirigentes para exigirles explicaciones (después de que les persiguiera yo a ellos), tras un puñado de artículos de prensa y críticas, no habían aprendido nada.

Anatomía de la incompetencia

Esto puede parecer una anécdota absurda, pero es muy, muy indicativa de cómo funciona ConnDOT en particular, y las agencias de transporte americanas en general. Básicamente, el departamento de ingeniería de ConnDOT sabe hacer las cosas de una manera, y no van a cambiar lo que hacen porque haya alguien ahí fuera haciendo las cosas mejor.

El origen del problema no es que ConnDOT esté llena de ingenieros incompetentes, por cierto. Lo que sucede es que, en esa reunión, probablemente tenía entre la mitad y un tercio del departamento de ingeniería allí sentado. En Connecticut, como en muchas otras agencias del país, la administración tiene muy pocos ingenieros en plantilla. Las agencias están llenas de abogados, un puñado de cargos políticos, y una auténtica horda de consultores que son los que se encargan de redactar proyectos, supervisar obras, y diseñar todo. Esta falta de medios, de capacidad de estudiar, planificar, y evaluar nada sin recurrir a voces externas, es el punto de partida de gran parte de los problemas en la construcción de obra pública en Estados Unidos.

Un ejemplo. En una administración pública medio cuerda (léase el ADIF o Fomento), cualquier obra de calado requiere la redacción de múltiples estudios informativos, que van ganando en detalle según se acercan a la licitación de la obra. Los estudios son realizados por consultoras externas, pero la administración tiene en plantilla técnicos e ingenieros suficientes como para evaluar su trabajo. Los consultores, por supuesto, no tienen ni idea si van a tener algo que hacer en la obra después, así que no tienen incentivo alguno para inflar costes. Cuando llega el momento de licitar el proyecto, el ADIF tiene una idea muy clara sobre qué se va a encontrar, ya que lo ha estudiado antes varias veces, y tiene gente en plantilla para evaluar y vigilar lo que se está haciendo. Una vez tienen el proyecto redactado, la constructora que debe ejecutarlo lo que tiene en manos es casi siempre un manual de instrucciones la mar de detallado, y un montón de técnicos del ADIF que le marcan de cerca. Cuando una obra pública en España se pasa de presupuesto o se encuentra sorpresa, casi invariablemente es el resultado de alguna obra que se ha licitado rápido y a la tremenda por presiones políticas o exceso de confianza.

Los americanos, en una de esas cosas que uno sólo entiende si es consultor, son muy aficionados a utilizar un método de contratación llamado design-build, o diseño-construcción. Bajo este sistema, cuando una administración licita una obra pública, la adjudicación incluye tanto la redacción del proyecto como su ejecución. Es decir, la empresa que gana el concurso decidirá cómo se construye, y después lo pondrá en práctica.

En teoría, esto se hace así para asegurarte de que la empresa que construye el proyecto entiende el diseño, y los ingenieros responsables pueden estar activamente involucrados durante su ejecución. A la práctica, lo que sucede es que las empresas adjudicatarias saben mucho más sobre la obra que están diseñando y construyendo que la administración que la está pagando. Eso hace que en la fase de diseño puedan añadir toda clase de extras y añadidos “imprescindibles” por “seguridad” o “minimizar impacto ambiental” y excusas creativas parecidas, y después al construir la obra tengan casi carta libre para encontrarse “sorpresas” que exijan cambios y presupuesto adicional.

ConnDOT, la MTA, y demás administraciones americanas, no tienen capacidad interna suficiente para hacer estudios previos decentes o elaborar proyectos preliminares. Cuando utilizan design-build lo hacen porque por un lado esto es lo que los consultores recomiendan hacer, y por otro porque realmente no tienen recursos para hacer las cosas de otra manera.

La incompetencia de las administraciones, además, se refuerza a sí misma, ya que una vez que las cosas se están haciendo mal, los incentivos para seguir haciéndolo así son muy fuertes. En el lado de los (escasos) funcionarios, externalizar es una opción de bajo riesgo. Mantener buenas relaciones con los consultores, además, es la clase de estrategia que puede ponerte una puerta giratoria la mar de apañada al cabo de unos años. Para los políticos, el contratar más funcionarios es algo difícil de vender a los votantes, y el enjambre de consultores siempre les darán buenos titulares sobre “estrategias para ser más eficiente”. Tener un departamento débil, además, les permite jugar un papel mucho más importante en qué se construye; no hay funcionarios diciéndote que no, y los consultores rara vez llegarán a una conclusión que su cliente no quiera escuchar.

Para las constructoras, consultorías y empresas allegadas, mientras tanto, esta clase de desastres es como cada día les tocara el gordo de Navidad. Es una fiesta continua.

Regulando para complicarse la vida

Las obras públicas en Estados Unidos, además, tienen el problema añadido de la debilidad relativa de la administración americana. En España, Francia, o cualquier país más o menos cuerdo, cuando un ministerio empieza a tramitar una obra existe un periodo de información pública, alegaciones, y declaraciones de impacto ambiental. Estos pasos son, sobre todo, administrativos. Uno puede quejarse del proyecto de una LAV o de su impacto ambiental, pero esas quejas muy raramente acaban por ir a juicio. Bloquear una obra a golpe de abogados es muy difícil.

En Estados Unidos, mientras tanto, el sistema de common law, más un puñado de leyes de protección ambiental y de gestión de la obra pública diseñados con los pies, hacen que cualquier proyecto pueda ser litigado de mil maneras posibles. Esto, por un lado, hace que desde el momento en que se decide echar adelante un proyecto hasta que se empieza a trabajar puedan pasar años, ya que cualquier ofendidito con dinero puede encontrar alguna excusa para exigir cambios en el proyecto o retrasarlo hasta que el político que quería impulsarlo deje el cargo.

Hacer cambios de última hora, por supuesto, encarece cualquier obra, pero la entusiasta litigiosidad americana provoca también que las administraciones a menudo elijan construir no la alternativa más eficiente sino la que menos pleitos va a generar.

Mi ejemplo reciente favorito es el proyecto (que no verán ni mis nietos) de construir una línea de alta velocidad entre Nueva York y Boston. La línea actual no está mal (electrificada con tramos a 240 Km/h, cuadruple vía en las zonas con más tráfico), pero está (sorpresa) pésimamente gestionada. Los trenes más rápidos tardan sobre 3h40 para cubrir los 368 Km entre las dos ciudades; es un trayecto que está pidiendo a gritos una LAV. El problema es que la costa de Connecticut es muy, muy, muy rica, y está llena de gente con mucho dinero y muchísimos abogados que han torpedeado ya varios proyectos.

En un país normal la administración hubiera sacado los bulldozers hace una década, pero aquí Amtrak está buscando alternativas. Uno de ellos consiste en evitar la zona más rica de Connecticut metiendo la línea por Long Island y cruzando a tierra firme con un túnel submarino de 22 Km.

No se construirá, obviamente, porque es una alternativa tan absurdamente cara que haría esta LAV inviable, por un lado, y porque en Long Island casi seguro van a iniciar una carrera armamentística de abogados de combate que negará cualquier posible ahorro.

A esto se le añade que el proceso de aprobación de cualquier proyecto es increíblemente complicado. Cualquier propuesta medio ambiciosa tiene que ser revisada por quince agencias federales (nota: esta cifra no es una exageración), todas ellas listas para ser llevadas a juicio. En muchos estados, además, la legislación ambiental es más exigente, así que hay otra miríada de agencias listas para revisar cualquier proyecto, y por supuesto, totalmente listas para ser litigadas.

En agregado, esto significa que Estados Unidos tiene un sistema plagado de actores con derecho a veto o capacidad para infligir retrasos e imponer costes a cualquier obra. Es un sistema que favorece a los intereses locales por encima de los nacionales hasta niveles casi cómicos, y que hace que todo cueste más de lo debido. Que ConnDOT tenga más abogados que ingenieros no es un accidente - es una reacción racional de sus dirigentes que saben perfectamente qué es lo que uno necesita para echar adelante cualquier obra en este país.

Lo más divertido, por supuesto, es que dado que las administraciones están completamente aterrorizadas de que alguien intente ponerles un pleito y a la vez no tienen ni idea de lo que están haciendo, antes de aprobar cualquier proyecto es casi tradición celebrar un número cómicamente alto de reuniones con la comunidad, agencias, grupos de interés y demás (ejemplo: todo esto para substituir un puente). En todas tienen al inevitable consultor con sus diapositivas, y en todas toman notas copiosamente sobre todo lo que deben hacer para evitar que alguien les meta un pleito. Es enternecedor.

Lo barato sale caro y otras ineficiencias

Como los costes son siempre tan extravagantes, las administraciones son muy aficionadas a quedarse a medias: hacen obras que cuestan un pastizal, pero no se gastan lo suficiente como para hacer que sean útiles. Eso hace que los costes operativos en muchas líneas sean muy elevados (por ejemplo, cuando construyes cercanías, pero no electrificas la línea), cosa que deja a los departamentos de transportes aún más secos y pelados de recursos, por no hablar de dejar el país lleno de líneas a medio gas que no ofrecen servicios suficientes para ser útiles.

Por supuesto, la cerrazón e insularidad al construir se extiende a cómo operan los trenes una vez están terminados. Los cercanías de Nueva York circulan a menudo con tripulaciones de diez personas en trenes de ocho coches, porque a nadie se le ha ocurrido echar un vistazo a qué hacen en otros países… y cuando les explican, siempre hay la misma respuesta de que lo que hacen en España, Alemania o Suiza no es comparable, que aquí todo es distinto. Cambiar las normas sobre tripulaciones, por supuesto, exigiría revisar contratos sindicales, y si algo temen las agencias aquí más que los abogados son las huelgas.

Finalmente, tienes a los políticos. En un mundo sin ingenieros pero lleno de consultores, es muy habitual que un gobernador decida dar prioridad a cosas bonitas, pero completamente irrelevantes para el servicio (léase: una estación de Calatrava), o basadas en ideas anticuadas. En Nueva York, donde el metro de la segunda avenida batió todos los récords de coste (están presupuestando 2.375 millones por kilómetro, o unas 23 veces lo que cuesta en Madrid un kilómetro de metro), la MTA, siguiendo los deseos del gobernador, exigió que los vestíbulos de las estaciones fueran de la misma longitud que los andenes. Esto requiere pozos gigantescos que cuestan una fortuna, y tienen cero utilizad práctica.

En Connecticut, estoy hasta las narices de preguntar por qué una estación en superficie en una línea ya construida se les puede ir a 60 ó 70 millones. Los tipos insisten en montar castillos en sitios donde un centenar de personas cogen el tren cada día.

Resumiendo: un patrón de incompetencia

Veis un patrón, ¿verdad? La cuestión principal detrás de los sobrecostes es, casi siempre, la falta de capacidad estatal. Años de austeridad y desconfianza hacia la burocracia han dejado a Estados Unidos sin burocracias efectivas, y con administraciones que tienen poca capacidad para imponer su autoridad cuando toman una decisión. Es fácil hablar de incompetencia cuando lo que tienes es a menudo gente que está completamente perdida porque le exigen hacer cosas sin medios ni instrumentos legales suficientes para llevarlo a la práctica.

Curiosamente, hay una solución relativamente sencilla a estos problemas que están implementando en varios estados: dado que no tenemos capacidad de hacer bien nuestro trabajo, siempre podemos importar esa capacidad de otros lugares. Es lo que han hecho, por ejemplo, en Massachusetts, donde los trenes de cercanías están externalizados y son operados por Keolis, una filial de la SNCF. Tras décadas de operar trenes diesel de cercanías bajo catenaria (algo que también sucede en Connecticut), los franceses parecen haber convencido a MassDOT sobre la necesidad de comprar material eléctrico. Renfe ha sido contratada para operar la futura LAV en Texas (paralizada ahora mismo en los tribunales, como era de esperar), y hay otros operadores europeos haciendo sus pinitos en América. El problema, claro está, es que para que puedan mejorar servicios los políticos deben estar dispuestos a escucharlos, y los funcionarios y sindicatos a cambiar de opinión.

La entrada de operadores foráneos, sin embargo, no está exenta de resistencias. Cuando Keolis intentó conseguir el contrato de VRE (Virginia) y MARC (Maryland), un grupo de supervivientes del holocausto protestaron (y consiguieron bloquear en Maryland) darles el contrato debido al papel que jugó la SNCF durante el genocidio nazi. El contrato acabó en manos de Bombardier, que procedió a retirar locomotoras eléctricas y empezar a operar trenes diésel bajo catenaria.

Canadá, por si no lo sabíais, también tiene un problema grave de costes de infraestructura. Me pregunto por qué.