¿Quién escribe las leyes en Estados Unidos?

El divertido mundo del personal legislativo del congreso

Fue la primera vez que fui a Washington en una visita como lobista, hará cosa de 14-15 años. En esa época trabajaba en cosas de acceso a programas sociales, especialmente SNAP (Supplemental Nutritional Assistance Program, el nombre moderno de los food stamps), y habíamos ido a la conferencia de la FRAC, una coalición nacional contra el hambre. El último día en Washington lo dedicaban a visitar el Capitolio para reunirse con congresistas y senadores. No recuerdo exactamente sobre qué ley o tema en particular íbamos a dar la vara, pero el mero hecho de ir a las oficinas del congreso me parecía maravilloso.

En estas visitas a legisladores casi nunca hablas con el senador o representante directamente, a no ser que seas alguien muy importante. Quien te recibe es alguien del equipo de asesores y relaciones con votantes del legislador, que te darán más o menos tiempo según la importancia del tema, si tienes una relación de trabajo establecida con ellos, y su carga de trabajo.

Ese día visitamos tres o cuatro oficinas. Mi sorpresa es que en todas y cada una de ellas la edad media del personal parecía rondar los 25 años. Los asesores legislativos del país más poderoso de la tierra parecían todos estar recién salidos de la universidad.

Mi impresión subjetiva pareció confirmarse en visitas sucesivas, y según fui conociendo más gente en Washington. Resulta que no estaba demasiado equivocado: la edad típica de un asesor legislativo del congreso está entre los 26 y 30 años; un 60% tiene menos de 35. Tres cuartas partes tienen menos de 40 años.

En una cámara legislativa que a menudo parece el politburó en los tiempos de Breznev excepto con mejor cirugía plástica, resulta que los bastidores del congreso están lleno de bebés.

Un legislativo sin medios

Si hay una idea que a estas alturas deberíais tener grabada sobre la política americana es que el centro de gravedad del sistema no es la presidencia, sino el congreso de los Estados Unidos.

Un primer ministro europeo, en un sistema parlamentario, es mucho más poderoso que un presidente americano; tiene mucha más capacidad legislativa (puede redactar proyectos de ley), mayorías disciplinadas en las cortes, y todo el poder del estado detrás para preparar legislación. Joe Biden, por el contrario, no puede presentar leyes directamente en el congreso (puede dar ideas, pero no puede obligar al legislativo a votar nada) y desde luego no puede contar con una mayoría que le ría todas las gracias. Esto significa que, como norma general, en Europa las leyes se redactan en ministerios, mientras que, en Estados Unidos, las tiene que escribir alguien en el Capitolio.

En condiciones ideales, esto no tiene por qué ser una mala idea; el poder legislativo es quien legisla, al fin y al cabo. El problema, en este caso, es que redactar leyes es muy complicado incluso para temas rutinarios, y excepcionalmente difícil a poco que empieces a manejar grandes cifras, sectores de la economía un poco complejos, o regules industrias importantes - y en el congreso está muy mal preparado para hacer este trabajo.

En el congreso de los Estados Unidos, un miembro de la cámara de representantes tiene unos 14-16 asesores. Un senador tiene entre 30 y 40 (más en los estados más grandes). No todos están en Washington; muchos trabajan en la oficina del distrito, recogiendo quejas y ayudando con gestiones a votantes quejumbrosos. Los legisladores con puestos relevantes (presidentes de un comité, líderes de la cámara) tienen personal adicional pero las cifras nunca son demasiado grandes.

Los 4-5 asesores legislativos de un congresista medio y 15-20 de un senador no pueden abarcar toda la legislación que circula por el congreso, obviamente. Un representante suele ser miembro de un par de comités (y media docena de subcomités), mientras que un senador ocupa cuatro o cinco (y una docena de subcomités), así que sus asesores se especializan. Hay alguien que se dedica sólo a temas de agricultura, otro que sólo trata presupuestos, otro que sólo hace medio ambiente, y así sucesivamente.

Incluso con esta especialización, la cartera de un asesor puede ser gigante; en el comité de energía, por ejemplo, se pueden tratar desde seguros médicos a turismo, porque la organización interna del congreso fue diseñada por un demente. Para hacerlo un poco más manejable, los legisladores suelen repartirse temas con sus compañeros de partido, así que un senador y su equipo pueden ser los expertos en energía nuclear, otro en hostelería, y el de más allá en mercados de seguros.

Esto quiere decir que, aunque en el congreso hay quizás unos 8.000 asesores (siendo generoso), en la mayoría de las materias hay quizás entre media docena y una docena de personas que saben de lo que están hablando, y 20-30 que trabajan en temas adyacentes. De todo este grupo, cinco o seis serán legisladores, con suerte; el resto son asesores, es decir, chavales de 27 años muy, muy, muy felices de estar en Washington.

Como podéis suponer, estas cifras cambian un poco en temas importantes, o en leyes que el Speaker tiene especial interés. Cuando toca hablar de presupuestos o reformar la sanidad veremos a más veteranos, y tendremos muchos legisladores colaborando. Pero no creáis que las cifras suben demasiado; incluso en temas críticos como la Affordable Care Act o planes de estímulo, quienes están redactando lenguaje, estudiando detalles, y peleándose para sacar cosas adelante son los asesores del montón.

Fuga de cerebros

Es un trabajo fascinante, como os podéis imaginar, pero también tiene una carga de trabajo demencial, unos niveles de estrés altísimos, y está muy mal pagado.

El asesor “raso” (legislative assistant), que es el cargo más abundante de este pelotón de legisladores, cobra menos de $50.000 al año; un asistente raso ronda los $30.000. Esto puede parecer mucho dinero visto desde España, pero en Estados Unidos, especialmente en Washington DC, no lo es en absoluto; el salario mediano en la ciudad está sobre $92.000. La inmensa mayoría de lobistas que trabajan intentando influenciar a los asesores del congreso casi seguro ganan el triple que ellos.

Lo que sucede, entonces, es que se van. Los asesores, de media, duran unos tres años en el Capitolio antes de irse a otra parte. La mayoría se van al sector privado, a trabajar de lobistas o en algo parecido; otros se van a think tanks, universidades, agencias federales, o gobiernos estatales. No importa dónde vayan, lo cierto es que los “expertos” en muchos comités duran poco; el congreso está lleno de amateurs.

Cosa que nos lleva, de nuevo, a los lobistas. El tipo que se encarga de representar a Apple, Exxon, o la NRA en el congreso es casi siempre alguien que gana mucho dinero, sabe muchísimo del tema, conoce a todo el mundo, y lleva décadas trabajando en temas legislativos. Es decir, es un experto de veras, y cuando toca legislar, sabe cómo funcionan las cosas. Cuando se dice eso de que los lobistas redactan leyes en Washington no es una exageración; los lobistas realmente redactan leyes. Los think tanks que tanto abundan por la capital asesoran a los legisladores en muchos temas.

Soluciones parciales

Los políticos americanos saben que esto es un problema, y cada pocos años algún comité del congreso redacta un informe recomendando pagar mejor a los asesores y darles más medios. Este año, por primera vez en décadas, han autorizado una subida de sueldo a los asesores más senior (jefes de gabinete y directores) y más presupuesto para las oficinas de los legisladores. Es un primer paso, pero no es suficiente; la diferencia con el sector privado es demasiado grande.

Si el congreso quiere legislar de forma menos chapucera, necesitarán mucho más dinero del que tiene asignado ahora. Eso de que las leyes salgan redactadas de los ministerios me parece, ahora mismo, una buena idea.

Mientras tanto, en los estados…

Los legislativos estatales tienen aún menos medios. En Connecticut, los senadores tienen un asesor, y los representantes tienen uno por cada tres legisladores. El gobernador tiene un papel algo mayor en el proceso que el presidente, en parte porque los legisladores a veces no tienen más remedio que hacer suyas las ideas que propone el ejecutivo. El periodo de sesiones dura de tres a cinco meses del año, así que todo el mundo está con contratos a tiempo parcial.

Menos los lobistas, claro. Que a menudo redactamos leyes. Pero de los estados hablaremos otro día.

Bolas extra: