Partidos políticos y errores de diseño

La ficción de las instituciones "apolíticas"

Todas las constituciones son un producto de su tiempo. Aunque hablamos de una ley fundamental como algo abstracto, en un conjunto de leyes que ordenan el sistema político y las reglas del juego, sus redactores no son ángeles omniscientes. Todo padre de la patria tiene, por un lado, una serie de intereses y sesgos de clase, raza, y cultura, porque nadie deja de ser quien es cuando se pone el gorro de padre fundador. Segundo, y más importante, siempre están trabajando con información limitada, tanto sobre qué diseños institucionales existen, como sobre cómo va a implementarse y evolucionar aquello que escriban.

La constitución de los Estados Unidos no escapa de estas dos realidades. Sus redactores eran hombres blancos, casi todos ricos terratenientes, muchos de ellos propietarios de esclavos. Eso trajo consigo una serie de sesgos importantes y temas que fueron cerrados en falso durante su redacción. Además de estos sesgos, su naturaleza de documento pionero sin apenas precedentes históricos hizo que sus redactores no tuvieran ningún modelo reciente en el que inspirarse. Por consiguiente, no tenían ni puñetera idea sobre cómo iba a funcionar el invento a medio plazo, así que gran parte del articulado está construido sobre intuiciones, no evidencia empírica.

Foto: Jonathan Thorne

Afortunadamente, los americanos tuvieron la suerte de que James Madison, el principal autor de la constitución, era un tipo increíblemente inteligente. Para ser un texto escrito en 1787, la ley fundamental americana acierta en muchísimas cosas. Su estructura federal es una obra de arte, así como su sistema de checks and balances o la protección de derechos fundamentales. Pero hay algo, sin embargo, que ni Madison, ni Hamilton, ni Sherman, ni nadie de los padres fundadores acertó a predecir de forma adecuada: el papel de los partidos políticos.

Gente facciosa

Tanto Hamilton como Madison escribieron sobre el papel del “faccionalismo” en la estabilidad de los sistemas políticos al hablar de la constitución. En el lenguaje de la época, una facción era un grupo de individuos que actúan siguiendo un impulso común de pasión o interés adversa a los intereses de otros individuos o el interés de la comunidad. Madison señala que hay temas, como las diferencias materiales (ricos y pobres) que hacen el faccionalismo poco menos que inevitable, potencialmente creando conflictos graves cuando una mayoría airada decide imponer su voluntad sobre otras facciones.

La solución propuesta por Madison (e incluida en la constitución) es crear una serie de instituciones en las que representantes electos “calmen las pasiones” facciosas y excesos democráticos en un gobierno republicano bien organizado. Como federalista, Madison cree que una república más grande y extensa escogerá representantes más diversos y con menos intereses comunes, haciendo que la formación de facciones organizadas sea casi imposible.

Lo que sabemos ahora, y que Madison no podía saber entonces, es que esto no era cierto, y las facciones, los partidos políticos, son poco menos que inevitables. No importa lo grande que sea una república, cuando los legisladores llegan al congreso tienen una lista de cosas que quieren hacer. Uno no tiene que ser demasiado avispado para darse cuenta de que para sacar una ley adelante debe construir una coalición lo bastante grande como para tener mayoría. Para construir esta coalición, uno necesita intercambiar su apoyo con otros. Y para hacerlo, es mucho más eficiente y efectivo hacer que esa coalición sea estable y organizada, es decir, que sea un partido político.

Una constitución sin partidos

El diseño constitucional de Estados Unidos, sin embargo, no refleja esta realidad. La idea implícita en su diseño era que lo que definiría a los políticos eran los cargos a las que habían sido elegidos, así que el sistema de equilibrio de poderes está dirigido a tener instituciones vigilando a otras instituciones. El senado se pelea con la cámara de representantes, reflejando intereses territoriales contra voluntad popular. El congreso se pelea y vigila al presidente, respondiendo al conflicto entre quien redacta las leyes y quienes las implementan. Los tribunales aplican la ley y vigilan que los otros dos poderes no se las salten o redacten algo contrario a los derechos de los ciudadanos. Y así sucesivamente.

En un mundo con partidos, sin embargo, los conflictos no son entre instituciones o territorios, sino entre políticos. El congreso se enfrenta al presidente si ambos son de partidos distintos, pero trabajan juntos si son del mismo partido. El presidente y senado escogen jueces del supremo según su identificación política, y estos aprueban o invalidan leyes siguiendo criterios partidistas, no jurídicos. Los políticos definen a las instituciones, no las instituciones a los políticos.

En un sistema constitucional plagado de elementos contramayoritarios como el americano, esto tiene importantes consecuencias. El ejemplo más reciente es el tribunal supremo, que se ha convertido, gracias a una serie de nombramientos, defunciones y victorias electorales afortunadas, en una especie de tercera cámara legislativa de representación de políticos pasados. Lo vemos también en el senado. Cuando se debatía la constitución, sus redactores creían que las líneas divisorias más peligrosas iban a ser geográficas, no de clase, así que crearon un senado que diera igual peso a todos los estados para evitar que los grandes se impusieran excesivamente sobre los pequeños. Dos siglos después, los senadores votan casi siempre siguiendo la disciplina de partido, y el senado simplemente sirve para sobrerrepresentar al GOP porque hay más estados con poca población muy conservadores. No tenemos checks and balances. Simplemente tenemos a un partido que utiliza instituciones para amplificar su poder político.

Tomándose los partidos en serio

Otros países, en años posteriores, han aprendido de la experiencia política americana, y redactado constituciones que parten de la idea de que el faccionalismo, los partidos políticos, son inevitables. Los sistemas de checks and balances siguen existiendo, porque lo de crear dictaduras electivas no es tampoco una gran idea (cof Reino Unido cof) pero se asume de que una institución sólo va a controlar a otra si tiene interés partidista para hacerlo, no según su buena voluntad.

Es por este motivo que la mayoría de las constituciones funcionales en años posteriores son sistemas parlamentarios, no presidenciales, ya que eso fuerza al ejecutivo a buscar apoyos para gobernar - y suelen tener legislativos con representación proporcional, para obligar a que haya negociaciones. Los tribunales supremos o bien no son escogidos por los políticos o bien tienen limitación de mandatos, para evitar que sean colonizados permanentemente. Nadie, por supuesto, está lo suficiente loco como para crear una cámara territorial con idéntico poder a la “democrática” que sobrerrepresenta algunos territorios 40-1.

Como he comentado alguna vez, sin embargo, los americanos no suelen mirar fuera, y aún menos en lo que respecta a su muy sagrada y venerada constitución. Así que en vez de estudiar en detalle por qué su sistema político parece generar de manera sistemática leyes y resultados que son abiertamente contrarios al voto de la mayoría y que anda años flirteando con el desastre (incluyendo un golpe de estado) pues echan la culpa a “lo malos que son los políticos” y la “falta de liderazgo”, una y otra vez.

Un poco como eso de preguntarse por qué hay tantos tiroteos en este país, es incomprensible, etcétera, pero aplicado al sistema constitucional, vamos. Y como con las armas de fuego, tenemos una minoría de bloqueo que se niega a cambiar nada, porque este sistema es el que les da el poder institucional para mantener un poder político (o unas leyes sobre armas de fuego, aborto, etcétera) que no existirían en una constitución menos miope.

Reformando el sistema

La paradoja es que si queremos solucionar este problema debemos politizar el supremo, no despolitizarlo. Como decía Ezra Klein hace unos días, la mejor manera de hacer las instituciones más funcionales es incluir en su diseño a los partidos de forma explícita, porque son ellos los que van a utilizarlas. Crear instituciones independientes sólo es posible si las diseñamos entendiendo que los partidos van a intentar que no lo sean.

Por supuesto, reformar la constitución americana es ahora mismo una quimera; Klein habla del supremo porque como he comentado alguna vez, es el único de los tres poderes que no tiene sus atribuciones definidas en la constitución. El congreso puede alterar su composición (y competencias) mediante ley, así que es relativamente fácil de arreglar.

Siempre que los demócratas entiendan el problema, claro.

Bolas extra

• Hay toda una historia que merece ser contada otro día sobre por qué el sistema de partidos americano no se convirtió en un sistema polarizado con dos bloques intentando dominar las instituciones hasta los noventa. Ya hablaremos.

• Sobre por qué una constitución que no incluía a mujeres o gente de color entre sus redactores debe ser interpretada de manera textual y según la interpretación de la época como piden los jueces conservadores es también un tanto problemático.

• Hay ese pequeño conflicto allá por los 1860s de faccionalismo territorial y tal, pero los americanos no suelen echarle la culpa a un sistema constitucional defectuoso.

• Un artículo absolutamente fascinante sobre cómo un puñado de frikis anarcocapitalistas tomaron el control de los presupuestos de Croydon, New Hampshire, recortando el gasto en educación a la mitad - y como el pueblo entero, estilo fuenteovejuna pero en democrático, recuperó el control de la asamblea municipal.

• Steve Bannon va a testificar en el comité del 6 de enero. Nadie sabe qué va a decir, pero seguro que habrá mucho de “I plead the fifth”.